Ricorso della Regione Puglia (p.iva: 80017210727), in persona
del Presidente pro tempore della Giunta regionale, rappresentata e
difesa, giusta delibera di GR n. 1132 del 7 maggio 2010 ed in virtu'
di procura a margine del presente atto, dagli avv.ti Maria Liberti e
Vittorio Triggiani - anche in via disgiuntiva tra loro -, e con loro
elettivamente domiciliata in Roma, alla via Cosseria n. 2 (c/o dott.
Alfredo Placidi), contro il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
del d.lgs. 15 febbraio 2010, n. 31, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 55 dell'8 marzo 2010, supplemento ordinario n. 45/L,
recante «Disciplina della localizzazione, della realizzazione e
dell'esercizio nel territorio nazionale di impianti di produzione di
energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del
combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile
irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' misure compensative e
campagne informative al pubblico, a norma dell'art. 25 della legge 23
luglio 2009, n. 99», nella sua interezza e con riferimento all'art.
4, all'art. 5, commi 1 e 2, all'art. 8, all'art. 11, commi da 5 a 10,
all'art. 13, commi 10 e 11, per violazione degli artt. 76, 117, 118 e
120 Cost. e del principio di leale cooperazione e sussidiarieta'.
L'art. 25 della legge n. 99/2009 ha conferito al Governo una
delega legislativa finalizzata ad una riforma complessiva della
normativa in materia di produzione di energia da fonte nucleare.
L'oggetto della delega e' evidentemente riconducibile ad ambiti
di competenza legislativa concorrente ex art. 117, terzo comma,
Cost., quali quelli inerenti alla «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» ed al «governo del territorio».
La delega mira alla riforma sostanziale - e non al mero riordino
- dell'ordinamento di settore: ad essa, pertanto, va riconosciuta
natura innovativa, come peraltro chiarito dal Consiglio di Stato -
Sezione Consultiva atti normativi, nel parere sullo schema di decreto
legislativo reso nell'adunanza dell'8 febbraio 2010.
La legge in esame, sia nel delineare il procedimento di
attuazione della delega, sia nel predeterminarne i principi e criteri
direttivi specifici, ha manifestamente violato le attribuzioni
legislative e regolamentari delle Regioni e disatteso il principio di
leale cooperazione sotteso al Titolo V della Costituzione.
Per tali ragioni, la Regione Puglia (in uno ad altre Regioni
italiane) ha impugnato detta legge di delega mediante ricorso diretto
ex art. 127, secondo comma, Cost., da intendersi qui richiamato ed
integralmente trascritto. Detta impugnativa, iscritta al n. 72/2010
R.R. e' fissata per la discussione all'udienza del 22 giugno 2010.
Alla delega in esame il Governo ha inteso dare attuazione
attraverso il d.lgs. n. 31/2010 - pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 55 dell'8 marzo 2010, supplemento ordinario n. 45/L - recante
«Disciplina della localizzazione, della realizzazione e
dell'esercizio nel territorio nazionale di impianti di produzione di
energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del
combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile
irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonche' misure compensative e
campagne informative al pubblico, a norma dell'art. 25 della legge 23
luglio 2009, n. 99».
Tale provvedimento normativo, che peraltro mutua per
derivationem i vizi gia' denunciati a carico della legge di delega a
mezzo del ricorso di cui innanzi, e' stato definito all'esito di un
procedimento illegittimo, nel cui contesto sono state totalmente
disattese le prerogative regionali; esso e' costituzionalmente
illegittimo anche sotto il profilo contenutistico, attesta la
sistematica violazione operata dal legislatore delegato in relazione
agli ambiti di autonomia legislativa e regolamentare delle Regioni,
in contrasto con i principi di leale cooperazione e sussidiarieta'.
Pertanto, la Regione Puglia, a mezzo dei sottoscritti difensori,
si rivolge a codesta Ecc.ma Corte per sentir dichiarare
costituzionalmente illegittime le norme impugnate, per i seguenti
motivi.
M o t i v o
Violazione degli artt. 76, 117, 118 e 120 Cost., Violazione della
potesta' legislativa concorrente regionale in materia di produzione,
trasporto e distribuzione di energia elettrica nonche' in materia di
governo del territorio. Violazione della potesta' regolamentare
regionale. Violazione dei principi di leale collaborazione e di
sussidiarieta'.
1. - Il provvedimento normativo e' stato promulgato all'esito di
un procedimento condotto in violazione della legge di delega,
dell'art. 76 Cost., e delle ulteriori disposizioni costituzionali e
principi in rubrica.
E' stata infatti omessa l'acquisizione del parere della
Conferenza Unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, che di contro, alla stregua del dettato
dell'art. 25 della legge n. 99/2009, costituiva atto prodromico
essenziale per l'esercizio della potesta' delegata.
Di tale circostanza si da' espressamente atto nelle premesse del
d.lgs. n. 31/2010, liddove si chiarisce che «la seduta del 27 gennaio
2010 della Conferenza Unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modifiche e
integrazioni, al cui ordine del giorno era iscritto il presente
decreto legislativo, non si e' tenuta».
La rilevata omissione, oltre a tradursi nella violazione della
legge di delega (rilevante in termini di illegittimita'
costituzionale ai sensi dell'art. 76 Cost.), ha del tutto impedito
alle Regioni di partecipare all'iter legislativo, che pure inerisce
all'esercizio di potesta' legislativa concorrente e - in genere -
all'istituzione ed alla disciplina di funzioni amministrative
incidenti su interessi territorialmente riferibili alle Regioni.
L'omissione e' stata peraltro rilevata e sottolineata anche dal
Consiglio di Stato - Sezione Consultiva atti normativi, nel parere
sullo schema di decreto legislativo reso nell'adunanza dell'8
febbraio 2010.
2. - L'art. 5, comma 2, del d.lgs. 31/2010 rinvia ad un decreto
interministeriale la definizione dei requisiti soggettivi per lo
svolgimento delle attivita' di costruzione, esercizio e
disattivazione degli impianti, laddove, di contro, l'art. 25 della
legge n. 99/2009 prescrive che detti requisiti soggettivi siano
stabiliti con il decreto o i decreti legislativi di attuazione della
delega.
L'affidamento ad una fonte di normazione secondaria della
individuazione dei requisiti in parola viola, dunque, la legge di
delega; esso, inoltre, appare illegittimo per violazione dell'art. 76
Cost. ed incide sulle prerogative regionali, giacche', ove tali
scelte fossero state rimesse, come doveroso, ad un decreto
legislativo integrativo, da emanarsi nei termini e secondo le
modalita' di cui all'art. 25, della legge di delega, sarebbe stato
acquisito il previo parere della Conferenza Unificata.
Risultano dunque violati gli artt. 117, 118 e 120 Cost. ed i
principi di leale cooperazione e di sussidiarieta'.
3. - L'art. 117, terzo comma, Cost. include il settore della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e
quello del «governo del territorio» nel quadro delle materie oggetto
di legislazione concorrente, secondo il criterio di riparto di
competenze tra Stato e Regioni operato dalla riforma del Titolo V.
Inoltre, sia l'art.120 che l'art. 118 Cost. fanno espresso
richiamo al rispetto del principio di sussidiarieta', che nella sua
applicazione concreta si traduce in un ulteriore criterio di riparto
delle competenze legislative. Inoltre, codesta Ecc.ma Corte ha piu'
volte affermato che «allorche' sia ravvisabile, ai sensi
dell'art.118, primo comma, un'esigenza di esercizio unitario a
livello statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato e'
abilitato a disciplinare questa materia per legge e cio' pure se
quelle funzioni amministrative sono riconducibili a materie di
legislazione concorrente. Tuttavia i principi di sussidiarieta' ed
adeguatezza in forza dei quali si verifica l'ascesa della funzione
normativa (dal livello regionale a quello statale), convivono con il
normale riparto di competenze contenuto nel Titolo V della
Costituzione e possono giustificarne una deroga solo se la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non
risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio
stretto di costituzionalita', sia oggetto di un coinvolgimento della
Regione interessata (sentenze n. 383, n. 285, n. 270 e n. 242 del
2005, n. 6 del 2004, n. 303 del 2003). (...). Per giudicare se una
legge statale che occupi questo spazio sia invasiva delle
attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei
principi di sussidiarieta' ed adeguatezza diviene elemento valutativo
essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni
interessate, alla quale sia subordinata l'operativita' della
disciplina» (Corte Cost., n. 214/2006).
Il d.lgs. n. 31/2010 dispone l'attrazione di funzioni
amministrative regionali a livello statale, in quanto il legislatore
nazionale ha ritenuto sussistere, in riferimento alla materia
energetica, ragioni di esercizio unitario di dette attribuzioni.
L'operativita' del principio di sussidiarieta', cosi' inteso,
soggiace al principio di leale collaborazione, al limite dell'intesa
tra Amministrazioni nonche' ai principi di proporzionalita' e
adeguatezza. In particolare, alla luce della ricostruzione operata da
codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 303/2003, il principio di
sussidiarieta' ha valenza procedimentale, nel senso che l'intesa si
connota di un ulteriore elemento, consistente nella necessita' che
essa debba essere procedimentalizzata di guisa da rendere piu'
agevole un eventuale controllo giurisdizionale.
Si richiama, sul punto, la recentissima sentenza n.121 del 22
marzo 2010, depositata il 26 marzo 2010, che qualifica l'intesa come
«uno strumento "forte" di leale collaborazione (...) imposto
dall'incidenza del principio di sussidiarieta'». Significativi
appaiono i riferimenti operati nella citata decisione in ordine alle
conseguenze del mancato raggiungimento delle intese ivi previste.
Con la citata sentenza n.121/2010, codesta Ecc.ma Corte ha
infatti dichiarato costituzionalmente illegittima una disposizione
legislativa statale «per violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni». Secondo la pronuncia in esame e'
illegittima una norma che «vanifica la previsione dell'intesa, in
quanto attribuisce ad una delle parti "un ruolo preminente,
incompatibile con il regime dell'intesa, caratterizzata (....) dalla
paritaria codeterminazione dell'atto"; non e' legittima infatti "la
drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisivita'
della volonta' di una sola delle parti, la quale riduce
all'espressione di un parere il ruolo dell'altra" (sentenza n.24 del
2007). Il superamento delle eventuali situazioni di stallo deve
essere realizzato attraverso la previsione di idonee procedure
perche' possano aver luogo "reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo" (sentenza
n. 339 del 2005). Se queste cautele sono valide per tutti i casi in
cui sia prevista un'intesa, esse acquistano una pregnanza particolare
nel sistema dei rapporti tra Stato e Regioni in cui sono da integrare
la potesta' unificatrice del primo e le autonomie costituzionalmente
tutelate delle seconde».
Alla luce di tali principi, il d.lgs. n. 31/2010 appare
illegittimo nella misura in cui, ai fini della localizzazione e
dell'autorizzazione alla realizzazione ed esercizio degli impianti di
produzione di energia nucleare circoscrive - di fatto - il
coinvolgimento delle Regioni alla formulazione di meri pareri e
comunque ne circoscrive e depotenzia in misura sostanziale la
potesta' decisionale. Al riguardo paiono emblematiche le disposizioni
qui di seguito richiamate.
3.1. - L'art. 11 disciplina gli adempimenti funzionali alla
certificazione dei siti da destinare all'insediamento di impianti
nucleari.
Tale fase si colloca a valle della definizione dei criteri
localizzativi da utilizzarsi per l'individuazione delle aree
potenzialmente destinate alla localizzazione degli impianti nucleari
(art. 8). Detti criteri vengono individuati dall'Autorita' statale
all'esito di un articolato procedimento interamente svolto a livello
centrale, senza alcun effettivo coinvolgimento delle Regioni, alle
quali viene riconosciuta la facolta' di proporre mere «osservazioni»
(cfr. art. 8, comma 2), al pari di qualsiasi altro portatore di
«interessi qualificati».
Su tali basi ha luogo la «certificazione dei siti», il cui
procedimento, delineato dall'art. 11, commi da 5 a 10, contempla una
intesa «debole» con la Regione territorialmente interessata.
Ed invero, in tale dinamica procedimentale, in ipotesi di mancato
perfezionamento dell'intesa:
viene dapprima istituito un Comitato Interistituzionale a
composizione «paritaria», nel cui contesto, peraltro, viene in
rilievo una «parita'» asimmetrica, assicurata, del tutto
singolarmente, dalla compresenza di tre membri di nomina ministeriale
e di un rappresentante della Regione (art. 11, comma 6);
quindi, in ipotesi di mancata definizione dell'intesa ovvero
di mancata costituzione del Comitato, viene emanato un «decreto
sostitutivo dell'intesa» da parte del Presidente della Repubblica
(art. 11. comma 6).
Peraltro, tanto l'intesa che il relativo «decreto sostitutivo»
(atto con cui l'eventuale diniego della Regione viene superato
d'imperio dall'Autorita' statale), «operano anche in deroga ai Piani
energetico ambientali delle Regioni Interessati da ciascuna possibile
localizzazione».
Sotto tale ultimo profilo, appare evidente che - in ipotesi di
intesa non perfezionata e/o di dissenso della Regione, con
conseguente emanazione del «decreto sostitutivo» - la compressione
delle potesta' normative, programmatorie ed amministrative viene in
rilievo anche in relazione all'ambito materiale di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. s), Cost. («tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali»), che, pur afferendo alla
potesta' esclusiva statale, e' presidiato dai «Principi di
sussidiarieta' e di leale collaborazione» codificati nell'art.
3-quinquies del d.lgs. 152/2006, introdotto dal d.lgs. n. 4/2008.
Ed ancora, ai sensi del successivo art. 11, comma 8, all'esito
delle procedure di cui ai precedenti commi 4, 5 e 6, l'elenco dei
siti certificati viene trasmesso alla Conferenza Unificata, che ha
sessanta giorni per pronunciarsi. In mancanza di intesa perfezionata
entro detto termine (e quindi anche in ipotesi di mancato
raggiungimento del consenso in Conferenza Unificata), provvede il
Consiglio dei ministri con deliberazione motivata, sulla base delle
intese gia' perfezionate con le singole Regioni interessate, ovvero
«dei decreti sostitutivi di intesa».
In sostanza, dietro un apparente coinvolgimento delle Regioni e
della Conferenza Unificata nella individuazione dei siti, il decreto
impugnato di fatto articola una serie di dispositivi procedimentali
volti al superamento unilaterale e imperativo del dissenso o del
mancato pronunciamento delle autonomie regionali, sicche' nessun
rilievo sostanziale viene di fatto attribuito alla volonta' delle
Regioni, pur in presenza di scelte che ineriscono specificamente al
loro territorio e che afferiscono a materie di potesta' concorrente
ex art. 117, secondo comma, Cost.
Cio' con effetti modificativi cogenti finanche sui contenuti
della programmazione energetica regionale, ai sensi dell'art. 11,
comma 10.
3.2. - Analoghe considerazioni possono svolgersi in relazione
alla disciplina del procedimento di rilascio delle autorizzazioni,
delineata dall'art. 13.
La norma (comma 11) prevede un procedimento in conferenza di
servizi, nel cui contesto viene ricercata l'intesa con gli Enti
locali (e non anche con la Regione interessata), peraltro tenuti ad
esprimersi entro un termine dato (stabilito dal Presidente del
Consiglio dei ministri), decorso il quale provvede il Presidente del
Consiglio dei ministri mediante «decreto sostitutivo dell'intesa».
In tale ambito procedimentale, alle Regioni non e' neppure
richiesta la partecipazione alla formazione dell'intesa (surrogabile
mediante D.P.C.M.), bensi' la sola partecipazione ai lavori del
Consiglio dei ministri preordinati all'emanazione della deliberazione
presupposta al «decreto sostitutivo dell'intesa».
In conclusione, come evidenziato il provvedimento legislativo
impugnato, in attuazione di una delega gia' di per se' illegittima,
ha inciso in misura sostanziale in materie affidati alla competenza
concorrente delle Regioni, spingendosi ben oltre la determinazione
dei principi fondamentali, ed ha avocato allo Stato consistenti
ambiti di potesta' amministrativa, normativa secondaria e
pianificatoria/programmatoria di stretta competenza delle Regioni e
degli Enti locali.
A fronte di cio', il decreto legislativo impugnato non ha
previsto alcun effettivo meccanismo procedimentale che assicuri alle
Regioni margini di codecisione paritaria, ed anzi ha prefigurato la
possibilita' per l'Autorita' statale di determinarsi imperativamente
sulla individuazione delle aree, sulla localizzazione degli impianti
e sul rilascio delle autorizzazioni disattendendo le determinazioni
delle amministrazioni regionali.